Samma EU – två fördrag

Det konstitutionella fördraget hade stöpt om de grundläggande bestämmelserna om Europeiska unionen, inklusive stadgan om de grundläggande rättigheterna, till en någorlunda logisk helhet. (Se Fördrag om upprättande av en konstitution för Europa, undertecknat den 29 oktober 2004 och offentliggjort i Europeiska unionens officiella tidning den 16 december 2004, C-serien, nr 310.) Som det nu är, har vi två fördrag: fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

Lissabonfördraget är inte ett helt nytt fördrag, utan det ändrar de existerande fördragen, senast ändrade genom Nicefördraget.

Lissabonfördraget är svårläst just för att det i stort innehåller enbart ändringarna. Reformfördraget medför att Europeiska gemenskapen smälter samman med Europeiska unionen. Därför får EG-fördraget också ett nytt namn.

De nya fördragen kommer att heta fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

Fördragen har samma rättsliga värde, men i någon mån blir framställningen klarare genom att de grundläggande bestämmelserna om principer och institutioner finns i EU-fördraget medan reglerna om de olika politikområdena hittas i fördraget om EU:s funktionssätt. På så vis kan man säga att EU-fördraget är mer ”konstitutionellt” än fördraget om EU:s funktionssätt.

För svenska läsare är det till stor hjälp att Sieps har publicerat en svensk samlad, konsoliderad version av fördragen, eftersom man då kan skapa sig en bild av helheten. (När jag såg numreringen av de första artiklarna, blev jag något osäker om Sieps version följer den slutliga texten från regeringskonferensen 2007 i början av december, eller om den följer den version som offentliggjordes i oktober.)

Min avsikt är att följa regeringskonferensens 2007 text genom att presentera Lissabonfördraget i konsoliderad form. Jag föreställer mig att en medborgare vid någorlunda sunda vätskor kan tänkas uthärda en artikel i taget.

Mina primitiva kommentarer kan möjligtvis vara till hjälp åt studerande och intresserade medborgare.

Meningen är inte att vara enbart kyligt neutral och saklig, utan jag betraktar fördragen från en EU-medborgares synpunkt.

Förmår unionen förverkliga sina upphöjda ideal med de verktyg som finns? Avgörs rätt frågor på rätt nivå? Fungerar demokratin på EU-nivå?


***

Redan ingressen visade att Europeiska unionen bygger på internationella, mellanstatliga fördrag. De har uppstått i konferenser mellan medlemsstaternas regeringar, senast regeringskonferensen 2007.

De två konventen, det första som beredde stadgan om de grundläggande rättigheterna och det andra som beredde konstitutionen, var intressanta steg mot en öppnare och bredare förankrad beredning, men medlemsstaternas regeringar höll fortfarande i makten att ändra och besluta.

Makten utgår alltså fortfarande från regeringarna, inte från folket. På så sätt utgör fördragen inte en äkta demokratisk konstitution, även om de innehåller bestämmelser av konstitutionell karaktär.

Medlemsländernas regeringar har i Lissabonfördraget valt att ytterligare understryka staternas betydelse, genom ett flertal bestämmelser i själva fördragen och i bilagorna. I artikel 1 betonas att Europeiska unionen ”av medlemsstaterna tilldelas befogenheter för att deras gemensamma mål ska kunna uppnås”. Annars har artikel 1, första stycket, samma lydelse som i gällande fördrag.

Trots detta har medlemsländerna samlat krafterna genom att i viss utsträckning överföra befogenheter (makt) till ett övernationellt plan. Det gör Europeiska unionen unik (sui generis) bland internationella organisationer. Europeiska unionens institutioner har ett mått av lagstiftande, verkställande och dömande makt.

När den europeiska integrationen inleddes var de största bekymren att trygga freden mellan tidigare fiendenationer, att försvara den västliga demokratin mot hotet från det totalitära Sovjetunionen och att höja invånarnas levnadsstandard genom att skapa en gemensam marknad.

Till följd av globaliseringen gäller dagens och morgondagens största utmaningar den internationella och interna säkerheten, miljön och energin samt den allt skarpare ekonomiska konkurrensen i världen.

De nya utmaningarna har sådana dimensioner att de inte effektivt kan bemästras ens av de tidigare stormakterna bland EU-länderna. (Det har inte visat sig lätt att inse och särskilt att ändra handlingssätt i till exempel Storbritannien och Frankrike. För Tyskland och Italien, som förlorade andra världskriget, var det lättare att ompröva sin ställning i grunden och att anpassa sig till gemensamma spelregler och delat ansvar.)

Det andra stycket i artikel 1 är en påminnelse om att även Lissabonfördraget utgör enbart en etapp på vägen mot en fastare sammanslutning mellan de europeiska folken.

För unionens medborgare är det viktigt att besluten fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt.

Vad gäller öppenheten: Europeiska rådets och rådets vägran att omedelbart publicera konsoliderade, läsarvänliga versioner av Lissabonfördraget, kan vägas mot principerna om öppenhet och medborgarnära beslut. Avsaknaden av konsolideringar på alla 23 officiella språk kan bedömas mot principerna om jämlikhet och lika uppmärksamhet. – Principerna ger viktiga argument för förbättringar när EU:s institutioner inledningsvis fungerar otillfredsställande.

Texten i artikel 1, andra stycket, är oförändrad. Skrivsättet är realistiskt: välvilligt och paternalistiskt. Den goda överheten lovar ta hand om oss, att handla för folket. I detta skede i utvecklingen handlar det inte så mycket om att makten skulle utgå från folket eller att besluten skulle basera sig på medborgarna.

Tredje stycket i artikel 1 ersätter motsvarande tidigare stycke. Europeiska gemenskapen (EG, tidigare EEG eller EEC) förpassas till historian genom att smälta in i Europeiska unionen (EU). EG har redan för länge sedan försvunnit från dagligt tal och mediernas rapportering. De korrekta begreppen har använts närmast i officiella sammanhang och av jurister som beflitar sig om gemenskapslagstiftningen. Statsvetarna brukar röra sig i något högre sfärer såsom institutionerna samt utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken, vilka har hört till det mellanstatliga samarbetet inom EU-ramen.

Nu ska distinktionen upphöra att gälla, när gemenskapen efterträds och ersätts av Europeiska unionen. Det betyder att gemenskapens lagstiftning och beslut fortsättningsvis är i kraft.

Om Lissabonfördraget klarar av sin bräckliga bas, behovet av 27 nationella ratificeringar, har vi i framtiden en enda organisation: Europeiska unionen. Därför talar det nya tredje stycket om två fördrag, ”detta” som är fördraget om Europeiska unionen och det andra, som kommer att heta fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. ”Fördragen” avser dem båda.

***

Lissabonfördraget (CIG 14/07) i konsoliderad form, det ändrade fördraget om Europeiska unionen, Avdelning I, Allmänna bestämmelser (tidigare Gemensamma bestämmelser):

Artikel 1

Genom detta fördrag upprättar de höga fördragsslutande parterna mellan sig en Europeisk union, härefter kallad ”unionen”, som av medlemsstaterna tilldelas befogenheter för att deras gemensamma mål ska kunna uppnås.

Detta fördrag markerar en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt.

Unionen ska grundas på detta fördrag och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallade fördragen). Dessa båda fördrag har samma rättsliga värde. Unionen ska ersätta och efterträda Europeiska gemenskapen.


***

Mera som ett kuriosum: Ska-reformen har synbarligen nått regeringskonferensen 2007 mellan den text som lades fram i oktober inför det politiska godkännandet och den slutliga texten, daterad den 3 december, som presenterades för undertecknandet i Lissabon. I de gällande fördragen står det ”skall” och så var det ännu för en dryg månad sedan. Eftersom delar av fördragen får ny lydelse, får vi anta att ”skall” står kvar i äldre stycken, medan det heter ”ska” i nyare avsnitt. Om detta är fallet, kommer den svenska språkdräkten att erbjuda egna ledtrådar för tidsbestämning åt dem som läser framtida konsoliderade svenska versioner av fördragen.

Nästa fördragsinlägg kommer att handla om Europeiska unionens värden.


Ralf Grahn


P.S. En påminnelse om de viktiga konsolideringarna av Lissabonfördraget. Följande har jag hittat:

http://www.iiea.com engelska
http://www.statewatch.org engelska
http://www.assemblee-nationale.fr franska
http://www.realinstitutoelcano.org spanska
http://www.sieps.se svenska
Det är utmärkt att det nu finns en svensk konsoliderad version, utgiven av Sieps. Fortfarande är det skandalöst att rådet som gemensam ram för regeringskonferensen 2007 inte har tagit fram konsolideringar på alla officiella språk.

Dessa konsolideringar baserar sig i allmänhet på texten från oktober, inte regeringskonferensens slutliga version. Den som har behov av vetenskaplig noggrannhet får lova att jämföra med slutdokumentet (CIG 14/07).

Till och med mer än tidigare fördrag tyngs Lissabonfördraget ned av protokoll och förklaringar, ofta dunkla och svårbegripliga. De är väsentliga för att överblicka helheten och undantagen, så det gäller att kolla slutakten (CIG 15/07) där de finns.

Ännu: Jag är tacksam för information om existerande eller planerade konsoliderade utgåvor av Lissabonfördraget på olika språk.